Nuances Est. Sobre Educ., Presidente Prudente, v. 33, e022029, 2022. e-ISSN: 2236-0441
DOI: https://doi.org/10.32930/nuances.v33i00.9469 1
MUDANÇAS ORDINÁRIAS NA ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR: A IMPLANTAÇÃO
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA NAS ESCOLAS MUNICIPAIS DE ENSINO
FUNDAMENTAL DO MUNICÍPIO DE ASTORGA- PR (2004 - 2015)
CAMBIOS ORDINARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN ESCOLAR: LA
IMPLEMENTACIÓN DE GESTIÓN DEMOCRÁTICA EN ESCUELAS PRIMARIAS
MUNICIPALES DEL MUNICIPIO DE ASTORGA-PR (2004 - 2015)
ORDINARY CHANGES IN SCHOOL ADMINISTRATION: THE IMPLEMENTATION
OF DEMOCRATIC MANAGEMENT IN MUNICIPAL ELEMENTARY SCHOOLS IN
THE CITY OF ASTORGA-PR (2004 - 2015)
Adriana Stoppock SILVA
1
Ednéia Regina ROSSI
2
RESUMO: No presente artigo, o objetivo é analisar como a meta de gestão democrática,
instituída como lei pelo Plano Municipal de Educação de Astorga (PME-Ast), foi apropriada e
implantada pelas diretoras das escolas do município de Astorga. A pesquisa realizada é de
cunho qualitativo e de caráter descritivo. A metodologia utilizada foi a análise de conteúdo
proposta por Laurence Bardin (1977), compondo-se da pré-análise, exploração do material,
tratamento dos resultados, inferência e interpretação. As fontes utilizadas foram: a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) 9.394/96, o Plano Nacional de Educação
(PNE), o Plano Municipal de Educação de Astorga-Pr (PME-Astorga), os regimentos das
escolas municipais de Ensino Fundamental e as atas do Conselho Municipal de Educação no
período de 2004 a 2015, além de entrevistas semiestruturadas com as gestoras das escolas
municipais e a então diretora do Departamento Municipal de Educação. Na interpretação, o
conceito de apropriação de Chartier (1990) permitiu analisar a descontinuidade entre os ideais
e os usos realizados do PME-Astorga pelas gestoras. Como resultado, identificou-se que,
embora as gestoras tivessem conhecimento e acesso ao referido Plano, nem todas
compreenderam da mesma maneira o uso de suas definições em situações do cotidiano
escolar. Dificuldades e inseguranças para sua implantação foram mencionadas, embora sejam
explicitadas alterações na relação de poder na escola, de posturas mais autoritárias para
decisões mais coletivas. As eleições para direção teriam reduzido a interferência do poder
local no âmbito das escolas. As instâncias colegiadas de discussões e o envolvimento de
diferentes sujeitos foram os elementos de mudança mais lembrados pelas gestoras. No
entanto, embora reconheçam a abertura para a participação, revelam que o engajamento dos
sujeitos seria escasso, exigindo a mobilização constante de estratégias para alguma
participação acorrer.
PALAVRAS-CHAVE: Plano Municipal de Educação. Implantação da Gestão Democrática.
História do tempo presente. Município de Astorga-Paraná.
1
Universidade Estadual de Maringá (UEM), Maringá – PR – Brasil. Mestra em Educação pelo Programa de Pós-
graduação em Educação. Professora da Rede Municipal de Astorga. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2360-
8428. E-mail: stoppockadriana@gmail.com
2
Universidade Estadual Paulista (UNESP), São Paulo – SP – Brasil. Pesquisadora visitante na Universidade de
Genebra /Suíça (2019-2020). Professora Associada da Universidade Estadual de Maringá (UEM). Doutorado em
História. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7551-5397. E-mail: edneiarossi@uol.com.br
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DOI: https://doi.org/10.32930/nuances.v33i00.9469 2
RESUMEN: En este artículo, el objetivo es analizar cómo el objetivo de la gestión
democrática, establecido como ley por el Plan Municipal de Educación de Astorga (PME-
Ast), fue apropiado e implementado por los directores de las escuelas del municipio de
Astorga. La investigación realizada es cualitativa y descriptiva. La metodología utilizada fue
el análisis de contenido propuesto por Laurence Bardin (1977), que comprende preanálisis,
exploración de materiales, tratamiento de resultados, inferencia e interpretación. Las fuentes
utilizadas fueron: la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDBEN) 9.394/96,
el Plan Nacional de Educación (PNE), el Plan Municipal de Educación de Astorga-Pr (PME-
Astorga), los reglamentos de las escuelas municipales de Primaria Educación y las actas del
Consejo Municipal de Educación de 2004 a 2015, además de entrevistas semiestructuradas a
los directivos de las escuelas municipales y al entonces director de la Secretaría Municipal
de Educación. En la interpretación, el concepto de apropiación de Chartier (1990) permitió
analizar la discontinuidad entre los ideales y los usos que los gestores hacen del PME-
Astorga. Como resultado, se identificó que, aunque los directivos tuvieron conocimiento y
acceso al mencionado Plan, ni todos comprendían de la misma manera el uso de sus
definiciones en situaciones cotidianas escolares. Se mencionan dificultades e inseguridades
para implementación, aunque se expliquen cambios en las relaciones de poder en la escuela,
desde posturas más autoritarias a decisiones más colectivas. Las elecciones para directores
habrían reducido la interferencia del poder local dentro de las escuelas. Las instancias
colegiadas de discusión y el involucramiento de diferentes sujetos fueron los elementos de
cambio más recordados por los directivos. Sin embargo, aunque reconozcan la apertura a la
participación, revelaron que el compromiso de los sujetos sería escaso, lo que exige la
constante movilización de estrategias para que se produzca alguna participación.
PALABRAS-CLAVE: Plan Municipal de Educación. Implementación de la Gestión
Democrática. Historia de la actualida. Municipio de Astorga-Paraná.
ABSTRACT: This article analyzes how the goal of democratic management, established as a
law by the Municipal Education Plan of Astorga (PME-Ast, in Portuguese), was appropriated
and implemented by school principals in the municipality of Astorga, Parana, Brazil. The
research is of qualitative and descriptive nature. The methodology used was content analysis,
as proposed by Laurence Bardin (1977), comprising pre-analysis, material exploration,
treatment of results, inference, and interpretation. The sources used were Law number
9.394/96, or the Law of Directives and Bases of National Education (LDBEN, in Portuguese),
the National Education Plan (PNE, in Portuguese), the Municipal Education Plan of Astorga-
PR (PME-Astorga, in Portuguese), the regulations of municipal schools of Elementary
Education and the records from the Municipal Council of Education from 2004 to 2015, in
addition to semi-structured interviews with the school principals of municipal schools and the
then director of the Municipal Department of Education. In the interpretation stage, the
concept of appropriation of Chartier (1990) allowed for analyzing the discontinuity between
the ideals and the uses made of the PME-Astorga by the school principals. As a result, it was
identified that, although the school principals had the knowledge and access to the mentioned
plan, not all of them understood in the same way regarding the use of its definitions in
everyday school situations. Difficulties and insecurities for its implementation were
mentioned, although changes in power relationships in the school are explained, from more
authoritarian postures to decisions of more collective nature. Elections for school principals
would have reduced the interference of local power structure within the schools. The
collegiate instances of discussions and the involvement of different individuals were the
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elements of change most remembered by the managers. However, although they recognize the
openness to participation, they reveal that the engagement of the individuals would be scarce,
which requires the constant mobilization of strategies so that some involvement takes place.
KEYWORDS: Municipal Education Plan. Implementation of Democratic Management.
History of the present time. Municipality of Astorga-Paraná.
Introdução
A defesa da gestão democrática na escola de educação básica está presente no discurso
das políticas públicas para a educação, mas sua efetivação no campo prático não ocorre nem
de forma instantânea e nem de forma espontânea. Há uma distância entre a defesa e a efetiva
realização desse modelo de gestão, implantar essa ideia envolve, dentre outros elementos,
mudanças da tradição cultural existente, a qual promove resistências e também alterações na
novidade que se apresenta.
Os anos de 1980 configuraram-se como de abertura democrática e de saída do governo
da ditadura militar. O cenário “foi marcado com lutas pela democratização da gestão do
próprio Estado brasileiro e contra seu caráter centralizador que vigorara durante o regime
militar” (ALBUQUERQUE, 2011, p. 77). A necessidade de elaborar uma nova Constituição
Federal que prescrevesse a instalação de procedimentos mais transparentes e participativos em
relação à administração pública emergiu.
A nova Constituição Federal, promulgada em 1988, em seu parágrafo VI do artigo
206, estabelece como princípio a gestão democrática no ensino público. Oito anos após, seria
promulgada a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9.394 de 1996, que
regulamentou esse princípio, estabelecendo as determinações para organização de projetos e
ações que concretizassem, nas instituições de ensino, tal modelo de gestão.
A partir da aprovação dos Planos Nacionais de Educação (PNE), para os períodos de
2001–2010 e 2014–2024, seguida pela aprovação do Plano Estadual de Educação do Paraná
(PEE-Pr), em 2015, e do Plano Municipal de Educação de Astorga (PME-Astorga), também
de 2015, a meta 19 dos referidos planos define as estratégias para a implantação do modelo de
gestão democrática na escola. No entanto, tal implantação se depara com a particularidade de
um lugar.
Diante desse cenário, a pergunta que guiou esta pesquisa foi: Como a meta de gestão
democrática, instituída pelo PME-Astorga, foi apropriada e implantada pelas diretoras das
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escolas do município de Astorga? A escolha por estudar esta problemática se alia ao fato de
que uma das pesquisadoras é professora e gestora na rede municipal de ensino de Astorga-Pr,
vivenciando o modelo de gestão democrática. Assim, com esta pesquisa, tem-se a intenção de
contribuir com as análises sobre os percalços e as alterações no espaço escolar provocadas
pelo modelo de gestão democrática estabelecido no final dos anos de 1980 para as escolas
brasileiras.
Metodologia
A presente pesquisa é de cunho exploratório e qualitativo. Como fontes, foram
utilizadas a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96, o Plano Nacional de
Educação, o Plano Municipal de Educação da cidade de Astorga-Pr, os Regimentos das
escolas municipais de Ensino Fundamental de Astorga e as Atas do Conselho Municipal de
Educação no período de 2004 a 2015. Ainda como fonte de pesquisa, adotou-se o
levantamento de dados, por meio de questionário semiestruturado, aprovado pelo Comitê de
ética da Universidade Estadual de Maringá, realizado com a então diretora do Departamento
de Educação do município de Astorga-Pr e as gestoras das escolas municipais que atuaram no
período de elaboração do Plano Municipal de Educação de Astorga-Pr, lócus de nossa
pesquisa.
Os dados foram examinados a partir da metodologia de análise de conteúdo proposta
por Bardin (1977). A leitura do material e a classificação dos dados foram realizadas a partir
da criação de códigos, que foram posteriormente agrupados por correspondências ou
contrastes, formando as categorias de análise e as temáticas de discussão. Na organização e
discussão dos resultados, efetuamos o tratamento dos dados, que consistiu nas inferências e
interpretações.
As políticas educacionais e a gestão democrática da escola pública
Os anos de 1990 foram marcados pela implantação, em diferentes países ocidentais, de
reformas nos sistemas de ensino. As políticas educacionais atuaram, a partir de então, num
processo de transferir os poderes centrais para outras instâncias regionais e locais, permitindo
maior autonomia política, financeira e administrativa. O princípio é o de conferir maior poder
para os que estão próximos dos cidadãos e de suas necessidades (LOBO, 1990).
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Amparados por este princípio, os países passaram a organizar suas políticas nacionais
e locais, elaborando diversos documentos norteadores da Educação Básica. No Brasil, por
exemplo, foi promulgada, em 1996, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDBEN), o Plano Nacional de Educação 2014 e as Diretrizes Curriculares Nacional 1996.
A LDBEN e as Diretrizes Curriculares Nacional trouxeram o princípio de autonomia
administrativa e pedagógica, o que exigiu outro perfil profissional dos gestores que passaram
a gerir recursos financeiros que estavam sendo descentralizados e a gerenciar os aspectos
pedagógicos, desde os currículos até as formações e aperfeiçoamento de professores.
Dessa forma, o conceito de administração escolar, que surgiu da administração
empresarial, foi substituído pelo de gestão escolar, não se limitando a uma mudança de
terminologia, mas também a uma alteração de atitude e de orientação conceitual, exigidos a
partir do processo de descentralização das ações do Estado, que repassou maior compromisso
e autonomia à comunidade escolar.
A descentralização do poder do Estado nas definições de questões educacionais não se
restringiu ao estado brasileiro, ela foi respaldada nos acordos internacionais que orientaram o
referido modelo no final do século XX. Embora a descentralização desse final de século
envolvesse a redistribuição do poder da União para os estados e municípios, e do poder
Executivo para o Legislativo e o Judiciário, deseja-se lançar luzes sobre a sua redistribuição
para a sociedade civil.
Neste sentido, é importante ter em mente que a história política e administrativa do
estado brasileiro se baseou na centralização do poder, sendo herdado do colonialismo, do
coronelismo e do escravismo uma prática social e política que restringiu a participação e a
autonomia dos sujeitos, com direitos civis e políticos restritos a uma parcela da sociedade.
Nestes termos, ao se estabelecer a descentralização e a democratização como modelos para a
gestão das instituições de ensino brasileiras, é preciso questionar sobre a pouca experiência de
práticas autônomas e cidadãs existentes em nossa sociedade.
Colocar em movimento uma prática de engajamento e autonomia, num contexto social
de pouca ou nenhuma vivência de participação, é uma cultura a ser criada. Foi nessa
conjuntura que o diretor escolar assumiu o papel de mobilizar e articular a dinâmica de
funcionamento da escola. Ele seria o responsável pela integração e articulação das diversas
atividades internas e externas de viabilização da política institucional, assim como pela
definição e tomada de decisões para que os objetivos fundamentais da escola fossem
alcançados.
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A LDBEN estabeleceu que a administração escolar envolvesse a participação ativa dos
profissionais da educação e da comunidade escolar, por meio dos conselhos deliberativos,
tendo, cada sistema de ensino, autonomia para elaborar suas normas específicas de gestão.
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do
ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e
conforme os seguintes princípios: I - participação dos profissionais da
educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; II - participação
das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes
(BRASIL, 1996, on-line).
Na mesma direção, a LDBEN indica, ainda, que os estabelecimentos de ensino têm a
incumbência de “articular-se com as famílias e comunidade, criando processos de integração
da sociedade com a escola” (Art. 12, inciso VI), e que os docentes devem “colaborar com as
atividades de articulação da escola, com as famílias e a comunidade” (Art. 13, inciso VI). Os
princípios de participação e de democracia orientam o texto da Lei de Diretrizes da Educação
Nacional, e os encaminhamentos práticos destes princípios estão articulados no Plano
Nacional de Educação, responsável pela organização do sistema nacional de educação, com o
estabelecimento de metas para o seu desenvolvimento.
O inciso I do art. 9º da LDBEN instituiu que cabe à União “elaborar o Plano Nacional
de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios” (BRASIL,
1996, on-line). Para elaboração do Plano Nacional de Educação, foram utilizados os debates
da Conferência Mundial de Educação Para Todos, realizada em Jomtien, na Tailândia, em
1990, pela UNESCO, UNICEF, PNUD e Banco Mundial. Essas discussões pautaram-se na
preocupação com a oferta de qualidade e melhoria na educação e com a aprendizagem básica
para crianças, jovens e adultos. Além desse debate, o Plano Nacional de Educação atendeu
aos compromissos assumidos pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública,
contemplando os problemas sociais que a educação brasileira passava naquele período,
segundo a publicação do diário da Câmara dos Deputados de 1998.
Este Plano Nacional de Educação é um documento-referência que contempla
dimensões e problemas sociais, culturais, políticos e educacionais
brasileiros, embasado nas lutas e proposições daqueles que defendem uma
sociedade mais justa e igualitária e, por decorrência, uma educação pública,
gratuita, democrática, laica e de qualidade, para todos. Em todos os níveis.
Assim, princípios, diretrizes, prioridades, metas e estratégias de ação
contidas neste Plano consideram tanto as questões estruturais como as
conjunturais, definindo objetivos de longo, médio e curto prazos a serem
assumidos pelo conjunto da sociedade enquanto referenciais de atuação.
(BRASIL, 1998, on-line).
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Embora o debate sobre a necessidade de um plano nacional de educação possa ser
remontado ao contexto do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932 e sua primeira
inclusão na Constituição tenha ocorrido no texto de 1934, ele não se efetivou naquele
contexto. O primeiro Plano Nacional de Educação data de 1962, após a promulgação da
primeira lei de diretrizes e bases da educação de 1961, no entanto, não se tratava de um
projeto de lei, mas de metas criadas pelo Ministério da Educação e aprovadas pelo Conselho
Nacional de Educação. Sua previsão em lei e obrigatoriedade será retomada pela Constituição
de 1988, como previsto no seu artigo 214.
Art. 214. A lei estabelecerá o Plano Nacional de Educação, de duração
decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em
regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de
implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino
em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas
dos poderes públicos das diferentes esferas federativas (BRASIL, 1998, on-
line).
Sendo assim, instituído como lei, o primeiro Plano Nacional de Educação foi aprovado
pelo Congresso Nacional Brasileiro, Lei n° 10.172, em nove de janeiro de 2001, com duração
de dez anos, articulando o sistema nacional de educação e contendo seis eixos temáticos, cada
um definindo os diagnósticos, diretrizes, objetivos e metas a serem realizados em cada um. O
Art. 6° define:
Os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
empenhar-se-ão na divulgação deste Plano e da progressiva realização de
seus objetivos e metas, para que a sociedade o conheça amplamente e
acompanhe sua implementação (BRASIL, 2001, on-line).
As orientações que se referem à gestão democrática no documento se encontram no
eixo V, segundo o qual “financiamento e gestão estão indissoluvelmente ligados. A
transparência da gestão de recursos financeiros e o exercício do controle social permitirão
garantir a efetiva aplicação dos recursos destinados à educação” (BRASIL, 2001, on-line).
Esse eixo foi dividido em diagnóstico, diretrizes, objetivos e metas, financiamento e gestão.
As diretrizes de gestão da escola são assim apresentadas:
Em nível de gestão de sistema na forma de Conselhos de Educação que
reúnam competência técnica e representatividade dos diversos setores
educacionais; em nível das unidades escolares, por meio da formação de
conselhos escolares de que participe da comunidade educacional e formas de
escolha da direção escolar que associem a garantia da competência ao
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compromisso com a proposta pedagógica emanada dos conselhos escolares e
a representatividade e liderança dos gestores escolares (BRASIL, 2001, on-
line).
Vale destacar que dos 44 objetivos e metas apresentados no eixo V, 25 deles são
voltadas à questão de gestão. A meta 22 estabelece para se “definir, em cada sistema de
ensino, normas de gestão democrática do ensino público, com a participação da comunidade”
(BRASIL, 2001, on-line). O artigo 2º do PNE/2001–2010 determina que “a partir da vigência
desta Lei, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, com base no Plano
Nacional de Educação, elaborar planos decenais correspondentes” (BRASIL, 2001, on-line).
O segundo Plano Nacional de Educação, Lei n.º 13.005 de 25 de junho de 2014, com
vigência até 2024, prevê a execução de uma política nacional de educação com princípios que
se baseiam na participação, findando com práticas autoritárias ainda vigentes na gestão das
escolas públicas. Dessa maneira, a participação coletiva constitui-se no elemento fundamental
da gestão. A meta 19 do referido plano prevê a efetivação, dentro de dois anos, do modelo de
gestão democrática, lançando mão de oito estratégias políticas:
19.1) priorizar o repasse de transferências voluntárias da União na área da
educação para os entes federados;
19. 2) ampliar os programas de apoio e formação aos (às) conselheiros (as)
dos conselhos;
19.3) incentivar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a
constituírem Fóruns Permanentes de Educação;
19.4) estimular, em todas as redes de educação básica, a constituição e o
fortalecimento de grêmios estudantis e associações de pais;
19.5) estimular a constituição e o fortalecimento de conselhos escolares e
conselhos municipais de educação;
19.6) estimular a participação e a consulta de profissionais da educação,
alunos (as) e seus familiares na formulação dos projetos político-
pedagógicos, currículos escolares, planos de gestão escolar e regimentos
escolares;
19.7) favorecer processos de autonomia pedagógica, administrativa e de
gestão financeira nos estabelecimentos de ensino;
19.8) desenvolver programas de formação de diretores e gestores escolares,
bem como aplicar prova nacional específica (BRASIL, 2014, on-line).
Observa-se que as estratégias que envolvem a efetivação da descentralização e da
democratização da gestão escolar atuam em campos diversos. Interessa destacar as de
participação da comunidade civil na gestão da escola, concretizadas por meio da Constituição
e do fortalecimento dos grêmios estudantis, das associações de pais, dos conselhos escolares e
dos conselhos municipais de educação.
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A partir do Plano Nacional de Educação (PNE) para o período de 2014–2024, foram
elaborados o Plano Estadual de Educação do estado do Paraná (PEE-Pr), Lei n.º 18.492,
aprovada em 25 de junho de 2015, e o Plano Municipal de Educação de Astorga (PME-
Astorga), aprovado pela Lei n.º 2.725 de 2015. Manteve-se alinhado entre esses planos o
princípio de participação coletiva.
A educação de um lugar: a construção do plano municipal de educação de Astorga-PR
O Plano Municipal de Educação é o instrumento por meio do qual o município pode
diagnosticar a sua realidade educacional e planejar ações sistemáticas que contribuam para a
melhoria da educação local. Para Gadotti e Romão (1993, p.12), o Plano Municipal de
Educação deve estar “articulado com as diretrizes e prioridades do Plano Nacional, pilotando
esse movimento de criação de uma nova consciência em torno da necessidade de reverter o
processo de deterioração do ensino no Brasil”.
O município de Astorga, no estado do Paraná, a partir da promulgação da Lei Federal
n.º 13.005, de 25 de junho de 2014, iniciou o processo de elaboração do seu PME. Este
ocorreu por meio de reuniões e estudos coordenados pelo Departamento Municipal de
Educação, formando comissões com representantes do Conselho Municipal de Educação, do
Núcleo Regional de Educação de Maringá, da Secretaria Municipal de Administração e
Finanças do Município, do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, do
Conselho do FUNDEB, da Câmara de Vereadores do Município, de Instituição de Ensino
Superior do Município, de escolas de ensino regular e de educação especial, públicas e
privadas, envolvendo diretores, professores e pais e de Entidades Civis organizadas. Assim,
com a defesa da representação e participação coletiva, a estratégia assumida para a construção
do referido documento envolveu a relação entre ideias diferentes e divergentes, ideologias e
visões de mundo.
Segundo depoimento da Diretora do Departamento Municipal de Educação de
Astorga-Pr, foi necessário que o município criasse a Lei da Gestão Democrática para as
escolas municipais, antes da construção do PME. Assim, a discussão do referido plano impôs
mudanças objetivas na forma em que eram realizadas as escolhas dos(as) diretores(as) das
instituições públicas municipais de ensino, além da regularização do Conselho Escolar. Essas
mudanças possuem um aspecto político e pedagógico. A escolha da direção escolar significou
menor ingerência do poder local nas instituições e a efetiva democratização por meio da
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escolha de seus dirigentes, com repercussão pedagógica no espaço escolar. A relação entre o
gestor e a comunidade local alterou-se, havendo maior possibilidade de a comunidade escolar
sentir seus anseios representados pela direção. Assim, tanto o ambiente de trabalho escolar foi
alterado, quanto o engajamento da comunidade na escola.
No município, conforme o relato da então diretora do Departamento Municipal de
Educação, a construção do PME iniciou em 2014, com a colaboração do Núcleo Regional de
Educação. A entrevistada ressaltou que foi constituída uma equipe para análise do PNE e para
realizar um diagnóstico sobre a educação do município, que envolveu os aspectos históricos e
econômicos, bem como o levantamento de dados quantitativos da educação municipal a partir
do censo escolar. Neste processo, foi realizada a Conferência Municipal de Educação, com
representantes dos profissionais da educação da época. Durante este evento, foram discutidas
as metas e as estratégias do PNE, bem como a sua aplicação no município de Astorga-Pr.
O PME foi aprovado em 18 do mês de junho de 2015, estabelecendo como meta a
oferta de educação de qualidade para todos e a busca por estreitar os laços da escola com a
comunidade local, respondendo aos anseios e necessidades de seus educandos. No que se
refere à implantação da gestão democrática nas escolas municipais, foram estabelecidas sete
(07) estratégias:
19.1) Incentivar a participação em programas de apoio e formação aos (às)
conselheiros (as) dos conselhos de acompanhamento e controle social do
FUNDEB;
19.2) Estimular em todas as redes de educação básica, a constituição e o
fortalecimento de grêmios estudantis e associações de pais;
19.3) Estimular a constituição e o fortalecimento de conselhos escolares e
conselhos municipais de educação;
19.4) Estimular a participação e a consulta de profissionais da educação,
alunos(as) e seus familiares na formulação dos projetos político-
pedagógicos;
19.5) Estimular a participação e assegurar a oferta de programas de
formação de diretores e gestores escolares;
19.6) Continuar Promovendo a gestão democrática no sistema de ensino por
meio de mecanismos que garantam a participação dos profissionais da
educação, familiares, estudantes e comunidade local;
19.7) Fortalecer a gestão escolar com aporte técnico e formativo nas
dimensões pedagógicas, administrativas e financeiras (ASTORGA, 2015,
on-line).
O princípio participativo, envolvendo os profissionais da educação, as famílias, os
estudantes e a comunidade local, foi reiterado no documento municipal, configurando-se
como estratégia para alcançar o modelo de gestão democrática. Adentrar na forma como essas
estratégias foram apropriadas e implantadas pelas diretoras nas escolas do município
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contribui, ao mesmo tempo, com a visibilidade desse lugar e suas características, assim como
pode conectar a experiência regional com as de outro lugar, identificando aquilo que é comum
na educação brasileira.
A implantação do modelo de gestão democrática nas escolas municipais de Astorga
O Plano Municipal de Educação tem grande relevância para a comunidade escolar, por
tratar da institucionalização de uma política de educação municipal e de um instrumento de
planejamento educacional. Seu propósito é o de diagnosticar a realidade educacional do
município em suas diferentes etapas e modalidades, estabelecendo metas a serem alcançadas
para a sua melhoria. Assim, o papel do PME é o de melhorar a qualidade da educação, com
ações que mobilizem a escola na utilização de instrumentos e procedimentos essenciais para
adquirir essa qualidade.
A implantação de um plano municipal de educação depende de uma série de condições
objetivas. Além da estrutura de recursos financeiros e materiais, sua efetivação depende dos
sujeitos que colocarão em movimento as mudanças definidas. No que se refere à implantação
do modelo de gestão democrática, o diretor escolar é o profissional responsável por fazer a
engrenagem funcionar. Se o terreno das práticas se faz por clivagens entre o pensado e o
realizado, como conceitua Chartier (1990), convém perguntar como as diretoras escolares se
apropriaram e colocaram em funcionamento o modelo de gestão democrática, questão da qual
este tópico se ocupará.
Indagando sobre a familiaridade das gestoras com o Plano Municipal de Educação de
Astorga, em especial a meta 19, que trata da gestão democrática, as gestoras descreveram:
Não é um documento que a gente costuma consultar todos os dias, mas
temos acesso. [...] Sim a gente utiliza né... não digo que é da forma que está
no papel, né, mas... na nossa prática no cotidiano no dia a dia a gente faz uso
dessa prática. [...] Sim temos, um que o Plano Municipal de Educação, faz
parte da proposta do PPP né... do Projeto Político-Pedagógico da escola,
então não tem como fugir dessa prática, né, ele tem que fazer parte, é o que
rege, né... o nosso trabalho (SILVA, 2021, p. 98).
Nos depoimentos, identifica-se que, embora as gestoras tivessem o conhecimento e o
acesso ao documento, nem todas o percebem da mesma maneira, no uso de suas definições
em situações do seu cotidiano escolar. A expressão “não digo ser da forma que está no papel”
revela modificações ocorridas no uso do documento, enquanto indica o movimento de
mudança, na prática. Da mesma maneira que, ao afirmar que “o Plano Municipal de
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Educação, faz parte da proposta do PPP”, deixa observar o percurso legal e a rede de
definições desencadeada pela esfera nacional, o PNE, passou pela estadual (PEE), pela
municipal (PME) e alcançou a instituição de ensino orientando suas práticas educacionais e de
gestão administrativa.
No que se refere ao modelo de gestão democrática definida pelo PME, as entrevistadas
entendem que este modelo trouxe não apenas novas ideias, mas estabeleceu uma orientação
transformadora das relações existentes no contexto e, na prática, escolar. Como afirmado por
Cury (2006, p. 18), “a gestão democrática da educação é, ao mesmo tempo, transparência e
impessoalidade, autonomia e participação, liderança e trabalho coletivo, representatividade”.
É importante lembrar que, na prática diária, o gestor escolar supera vários desafios
provenientes da administração pedagógica, da gestão de recursos e da dinâmica de
funcionamento do espaço escolar, além de cuidar para que a equipe não perca o principal foco
de suas práticas, sendo a qualidade do ensino. Neste aspecto, Lück destaca que:
a gestão educacional, em caráter amplo e abrangente, do sistema de ensino, e
a gestão escolar referente à escola, constituem-se em áreas estruturais de
ação na determinação da dinâmica e da qualidade de ensino. Isso porque é
pela gestão que se estabelece unidade, direcionamento, ímpeto, consistência
e coerência à ação educacional, a partir do paradigma, ideário e estratégias
adotadas para tanto (LÜCK, 2006, p. 15).
Espera-se que o gestor estabeleça a unidade e o direcionamento à ação educacional.
Como responsável pela organização e pelo funcionamento da unidade escolar, de sua atuação
dependeria tanto a promoção da qualidade de ensino, como a superação dos problemas
enfrentados localmente. Nesta direção, a implantação da gestão democrática coube,
fundamentalmente, às ações desse profissional, que enfrentou inúmeros desafios. Relatam as
gestoras que:
Fazer a gente faz, mas... a forma que vai acontecendo, de acordo com as
dificuldades, com a insegurança de estar elaborando alguma coisa diferente,
então isso é um leque a gente vai de acordo com a necessidade. [...] Então,
conforme a realidade da nossa escola, que, vamos nos adaptando e se
adequando para fazer uso desse plano (SILVA, 2021, p. 100).
Quando questionadas sobre como o plano fora implantado na prática e quais os
desafios no cumprimento de suas estratégias, identificam-se expressões que sinalizam
“dificuldade”, “insegurança” e adaptação à realidade da escola. Por outro lado, o “a gente vai
conforme a necessidade”, pode evidenciar, uma priorização de demandas do andamento diário
da escola e a secundarizarão de um planejamento mais estratégico e racional que interfira na
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rotina, no saber fazer e no pensar da escola. Vale destacar que o modelo de gestão
democrática não era algo completamente novo no momento de implantação do PME de
Astorga, segundo as depoentes, já se falava sobre este modelo em algumas instituições
escolares, mas não era algo hegemônico, podendo ocorrer o seu oposto com a presença de
posturas mais autoritárias. Assim:
Nesse período a gente já ouvia se falar muito na gestão democrática que não é um
assunto novo né... a gente já tentava, mas é claro, depois com a implementação do
Plano Municipal a gente procurou né... é expandir mais essa democracia dentro da
instituição, mas antes a gente já tentava também e eu acredito que depois da LDB
muita coisa vem mudando né, dentro da educação, então a gente vê assim, a gente vê
tendo progresso não como deveria, mas um certo progresso vem tendo sim. [...] A
gente a, sim, lembra do diretor, ele mandava nos professores pronto e acabou, dava
uma ordem, não era como hoje uma democracia, eu vejo assim. Na época, não tinha
nem eleição, na época era o diretor que mandava, era a sim aqui na nossa escola.
(SILVA, 2021, p. 100-101).
É importante observar que, na percepção de algumas gestoras, embora o processo de
mudança na gestão da escola seja lento e precisasse ser mais ágil, ele veio ocorrendo
amparado na LDBEN em algumas instituições. Vale destacar que o contexto de aprovação da
referida Lei era o de mobilização em prol da participação e democratização da sociedade
brasileira, uma prática política a ser desenvolvida num país que recém saía de um governo
militar e ditatorial, e com uma cultura que alijou, durante muito tempo, a grande maioria dos
sujeitos, de participação política e social. Como mencionado anteriormente, a democratização
pressupõe a descentralização da gestão da educação, envolvendo a participação e a decisão
dos sujeitos da escola. Assim, o entendimento da gestora escolar de que ‘depois da LDB
muita coisa vem mudando’ deixa ver o movimento mais geral que se processava no âmbito
das escolas brasileiras.
Se a LDBEN, como lei de diretrizes gerais da educação nacional, provocou mudanças
no interior da escola, é preciso compreender que os planos de educação aturam num outro
nível na estruturação dessas mudanças. A elaboração dos planos de educação, em particular,
do Plano Municipal de Educação de Astorga, colocou em movimento a lei, conduzindo para o
terreno prático e objetivo as intenções racionais e os princípios legais de democracia na
escola.
O processo de elaboração do plano, que envolveu diferentes sujeitos da comunidade
escolar e entidades representativas, se, por um lado, representou o desenvolvimento de
práticas democráticas, por outro, atuou no plano da sociedade e desenvolveu comportamentos
sociais mais engajados e participativos. Participar das definições de ações para a escola pode
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significar maior compromisso com o planejado. Por outro lado, o debate gerado pela própria
estratégia de elaboração do plano pode provocar maior consciência não apenas das
necessidades educacionais, mas do modelo de gestão almejado. O fato é que, após o processo
de elaboração do plano municipal, o envolvimento com o tema e a implantação de tal modelo
de gestão deixou de ser uma iniciativa mais dispersa das escolas do município e se tornou
uma prática mais hegemônica.
O PME, por se configurar em lei e obrigatoriedade, contribuiu para alterar a relação de
poder na escola, de uma postura de “eu mando e você obedece” para construções de decisões
coletivas. Neste aspecto, as gestoras esclarecem que:
Tudo é decidido no coletivo, feito uma reunião, mas, assim, de forma bem
democrática o grupo decide o que é melhor, coletivamente, é questionado
todo mundo... todos colocam as ideias... é bem legal ... (SILVA, 2021, p.
101).
“Tudo é decidido no coletivo”. Esse princípio é o que se destaca no depoimento das
gestoras, revelando a mudança que se sobressaiu na implantação da meta 19 do Plano
Municipal de Educação em Astorga. E continua:
Ele abriu horizontes né... a nossa mentalidade... e tirou aquela questão, que o
diretor ali é, precisa da participação de todos da comunidade escolar né... [...]
Na verdade, essa meta 19 do plano é o que a gente vive dentro da escola né...
porque ela vai falar das instâncias colegiadas, da gestão democrática, se eu
faço uma gestão democrática efetivamente ... Ela já vai abranger todos os
outros setores que tenho dentro da escola, quando eu entendo sou gestora,
assim... devo buscar informações... buscar maneiras de resolver os
problemas que englobam as outras pessoas junto com a minha decisão ... eu
preciso estar pautada em um documento e essa meta 19 do plano ela já dá o
caminho e está amparada por lei para estar fazendo aquilo, então falando,
assim, da minha instituição e da minha gestão eu acredito que 100% da meta
19 do plano ela contribui para minha gestão (SILVA, 2021, p. 124).
As instâncias colegiadas de discussões e o engajamento dos diferentes sujeitos da
escola nas decisões foram os elementos mais lembrados pelas gestoras quando se fala na
implantação do modelo da gestão democrática na escola. A participação coletiva envolve,
como discute Rossi (2021), voltar-se para as especificidades locais e pensar no sistema
educacional como subsistemas, uma vez que a comunidade local, que se quer engajada em
torno de uma causa comum, define escolhas e se corresponsabiliza pela mudança. Tal
engajamento requer a prática democrática e a cooperação entre os sujeitos na construção de
alternativas comuns. O depoimento de uma gestora deixa ver que novos comportamentos
tiveram de ser adotados na relação de trabalho entre os sujeitos da escola.
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a ideia de gestão democrática ela é muito desafiadora, mas é... é positiva se
conseguir articular tudo. É uma questão que a gente discute muito tanto com
os professores, funcionários e pais. A gente sempre está falando sobre isso
do diálogo, buscar fazer juntos, trabalhar em equipe, então é uma questão
que a gente busca fazer em todo tempo, o uso da meta 19 é no dia a dia
mesmo, igual eu falei é no diálogo com os professores. [...] uma gestão que
vive a meta 19 na escola ... é difícil...porque é muito mais fácil eu tomar uma
decisão sozinha, a... eu quero isso e por eu ser a diretora da escola eu penso
assim, pronto, acabou! Diferente de eu ser a gestora da escola, só em saber
que sim, sou a pessoa que toma decisão, mas amparada com outras decisões
que me apoiam, e tem as documentações oficiais, um dos documentos nossos
é o plano municipal de educação que na nossa meta 19 fala sobre tudo isso
(SILVA, 2021, p. 124-125).
“Buscar fazer juntos, trabalhar em equipe” é uma nova demanda no contexto das
mudanças educacionais do final do século XX. Sua relação com o modelo de gestão
democrática, pode-se dizer, encontra-se no princípio que move essas transformações, qual
seja, o engajamento e cooperação entre os sujeitos. Assim, os problemas da escola e o
aprendizado do aluno dizem respeito ao conjunto dos sujeitos envolvidos e isso requer outra
postura do profissional da educação. Entende-se que a construção de soluções requer o
confronto de ideias, estratégias, abordagens, técnicas e modelos. Dessa forma
a prática da gestão num propósito democratizante visualiza o
desenvolvimento de uma participação política, a partir da qual os sujeitos
assumem uma posição crítica e atuante, pois o espaço da escola fortalece a
construção do coletivo, capaz de participar de todas as esferas da vida
pública, uma vez que as questões educacionais ultrapassam o universo
escolar e se constituem em problemas públicos (ANDRADE, 2011, p. 306).
Neste aspecto, as práticas escolares sofreram alterações, uma vez que os diferentes
seguimentos da escola e da comunidade participam das definições e da busca de alternativas
para o desenvolvimento da escola. Esse modelo, que articula professores, alunos, funcionários
administrativos e pedagógicos, pais e comunidade local, produziu, por sua vez, na visão da
Diretora do Departamento Municipal de Educação de Astorga-Pr, maior segurança e
legitimidade na ação das gestoras.
Os gestores se sentiram assim mais fortalecidos né, com a gestão, com a
escolha da comunidade, com a comunidade que os escolheu, com a forma
democrática que houve a escolha né, eu acho que o fortalecimento foi o
principal, por que no sentido assim, também, além de ser uma escolha que os
fortalece para tomar decisões na escola, ainda foi uma escolha que eles
tinham, poderia estar, assim, dirigindo juntamente com o conselho escolar,
juntamente com as APMF, então eu acredito que eles se sentiram bem, por
que não tomavam decisões sozinhas, talvez as decisões mais importantes,
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decisões que não fossem assim, tão seguros em resolver eles tinham do lado
deles o conselho escolar a APMF e os professores para ajudar na decisão
(SILVA, 2021, p. 127).
Observa-se que há a compreensão de que o modelo de gestão participativa
fortaleceria a prática do gestor, tendo em vista o engajamento dos sujeitos da comunidade
escolar e de entidades representativas. A participação da comunidade foi viabilizada por meio
das instâncias colegiadas: conselhos escolares, o grêmio escolar e as APMFs (Associações de
Pais, Mestres e funcionários da escola). Por sua vez, as instâncias participam, principalmente,
da elaboração do Projeto Político Pedagógico, acompanham a aplicação dos recursos e a
transparência na prestação de contas, a avaliação institucional da escola e elegem os diretores.
Dessa forma, a participação da comunidade na escola se faz por representação e estão restritos
aos espaços que compõem a estrutura de gestão de uma instituição escolar.
Identifica-se, no entanto, um paradoxo entre a abertura e a demanda de participação
da comunidade escolar e as condições objetivas para que isso ocorra. Os depoimentos das
gestoras das escolas municipais de Astorga revelam que o engajamento e a participação dos
sujeitos estariam cada vez mais escassos, e que seriam recorrentes as justificativas de falta de
tempo para tal envolvimento, exigindo que o gestor da escola tenha que se mobilizar para a
comunidade participar do contexto escolar. Para as gestoras, é um dos desafios que elas
enfrentam. Assim, o novo modelo:
Exige muito a participação do conselho, da comunidade, porém nós temos aí
um grande desafio que é a questão da participação dessa comunidade, antes
já era complicado né… devido o horário de trabalho as pessoas não se
disponibilizarem a participar… dentro da medida do possível a gente tenta
trazer a comunidade para dentro da escola (SILVA, 2021, p. 104).
E continua:
O conselho escolar e a APMF... a gente passa para eles e solicita essa
participação muitas vezes a gente não tem o retorno né, mas a gente sempre
procura passar tudo e convidar para estar participando, mas nem sempre a
gente consegue... (SILVA, 2021, p. 105).
Segundo as entrevistadas, a participação das famílias no âmbito das instâncias
colegiadas é algo difícil de se conseguir e, de forma geral, como gestoras, elas teriam buscado
ampliar a atuação da comunidade e superar os limites impostos. Elas relatam que “a maioria
dos pais tem seu trabalho e não consegue participar, mas tem um ou outro que consegue”
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(SILVA, 2021, p. 105). Depoimentos como esse se repetem, evidenciando que a participação
não se decreta, mas se constrói. É uma mudança cultural, tanto da escola como da
comunidade.
Conclusão
A redemocratização da sociedade brasileira, após 21 anos de ditadura militar, se
completou com a promulgação da Constituição de 1988. No entanto, outra fase se abriu para a
democratização. Para o campo educacional, significou um longo processo de mudança da
cultura escolar. A gestão das instituições públicas de ensino com princípio democrático foi
estabelecida pela Constituição Federal de 1988, regularizada pela nova Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional, Lei 9.394 de 1996, e articulada na organização e nas metas dos
Planos Nacional, Estadual e Municipal de Educação. Esta pesquisa investigou como a meta de
gestão democrática, instituída pela PME, foi apropriada e implantada pelas diretoras das
escolas do município de Astorga.
O município de Astorga iniciou o processo de elaboração do PME em 2014, aprovado
por meio da Lei municipal 2.725 de 2015. O processo de elaboração de sua proposta inicial se
realizou por meio de uma comissão que envolveu a participação de diferentes sujeitos da
comunidade educacional, do poder público municipal e de entidade civil organizada. Esta
equipe estudou o Plano Nacional de Educação e realizou um diagnóstico da educação do
município que envolveu os aspectos históricos, econômicos e o levantamento de dados
quantitativos da educação municipal. O diagnóstico e o planejamento das estratégias do
município foram debatidos no âmbito da Conferência Municipal de Educação e envolveu a
participação de vários segmentos da comunidade escolar e local, almejando construir um
documento em que estivessem representados os anseios e necessidades deste coletivo.
A eleição para direção foi lembrada como primeira mudança, o que reduziu a
influência do poder local no âmbito da administração escolar. A implantação do modelo de
gestão democrática, estabelecida pelo PME, exigiu adaptações à realidade escolar. As
gestoras municipais têm conhecimento e acesso ao PME, mas nem todas percebem da mesma
maneira o seu uso em situações da rotina escolar. Relatam que houve dificuldades, bem como
inseguranças para sua implantação. O modelo de gestão democrática, trazida pelo PME, não
era uma novidade para as gestoras, a mudança vinha ocorrendo lentamente em algumas
instituições que se ampararam na LDBEN, embora a sua utilização não fosse hegemônica,
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podendo ocorrer o seu oposto, como posturas mais autoritárias. O processo de elaboração do
plano municipal significou maior envolvimento das escolas com o tema e sua prática mais
hegemônica e amparada por lei.
Pelos depoimentos, o modelo de gestão democrática contribuiu para alterar a relação
de poder na escola, de uma postura de “eu mando e você obedece” para construções de
decisões mais coletivas. As instâncias colegiadas de discussões e o engajamento dos
diferentes sujeitos da escola foram os elementos mais lembrados pelas gestoras quando se
falava na implantação do modelo da gestão democrática na escola. A participação da
comunidade foi viabilizada por meio das instâncias colegiadas como os conselhos escolares e
a APMF (Associações de Pais, Mestres e funcionários da escola). Por sua vez, essas instâncias
participaram, principalmente, da elaboração do Projeto Político Pedagógico, acompanharam a
aplicação dos recursos e a transparência na prestação de contas, a avaliação institucional da
escola e elegeram os (as) diretores (as).
No entanto, embora a abertura para a participação tenha ocorrido, as depoentes
revelam que o engajamento e a participação dos sujeitos estariam cada vez mais escassos e
que seriam recorrentes as justificativas de falta de tempo para tal envolvimento. Este fato
exige que as gestoras da escola mobilizem estratégias para atingir, mesmo que parcialmente, a
meta de participação da comunidade. Para as gestoras, a participação da comunidade seria um
dos desafios enfrentados por elas, evidenciando que o engajamento depende de uma mudança
cultural, não sendo possível decretá-lo por lei.
As análises aqui realizadas exploraram os documentos e depoimento de gestoras
escolares de um município paranaense, ampliá-la para outros municípios e regiões permitiria
uma análise mais segura das mudanças ocorridas na cultura escolar, bem como dos desafios
enfrentados pelos gestores com a implantação da gestão democrática nas escolas.
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Como referenciar este artigo
SILVA, A. S.; ROSSI, E. R. Mudanças ordinárias na administração escolar: A implantação da
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PR (2004 - 2015). Nuances Est. Sobre Educ., Presidente Prudente, v. 33, e022029, 2022. e-
ISSN: 2236-0441. DOI: https://doi.org/10.32930/nuances.v33i00.9469
Submetido em: 15/07/2022
Revisões requeridas: 20/10/2022
Aprovado em: 23/11/2022
Publicado em: 31/12/2022
Processamento e editoração: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
Nuances Est. Sobre Educ., Presidente Prudente, v. 33, e022029, 2022. e-ISSN: 2236-0441
DOI: https://doi.org/10.32930/nuances.v33i00.9469 1
ORDINARY CHANGES IN SCHOOL ADMINISTRATION: THE
IMPLEMENTATION OF DEMOCRATIC MANAGEMENT IN MUNICIPAL
ELEMENTARY SCHOOLS IN THE CITY OF ASTORGA-PR (2004 - 2015)
MUDANÇAS ORDINÁRIAS NA ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR: A IMPLANTAÇÃO DA
GESTÃO DEMOCRÁTICA NAS ESCOLAS MUNICIPAIS DE ENSINO
FUNDAMENTAL DO MUNICÍPIO DE ASTORGA- PR (2004 - 2015)
CAMBIOS ORDINARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN ESCOLAR: LA
IMPLEMENTACIÓN DE GESTIÓN DEMOCRÁTICA EN ESCUELAS PRIMARIAS
MUNICIPALES DEL MUNICIPIO DE ASTORGA-PR (2004 - 2015)
Adriana Stoppock SILVA
1
Ednéia Regina ROSSI
2
ABSTRACT: This article analyzes how the goal of democratic management, established as a
law by the Municipal Education Plan of Astorga (PME-Ast, in Portuguese), was appropriated
and implemented by school principals in the municipality of Astorga, Parana, Brazil. The
research is of qualitative and descriptive nature. The methodology used was content analysis,
as proposed by Laurence Bardin (1977), comprising pre-analysis, material exploration,
treatment of results, inference, and interpretation. The sources used were Law number
9.394/96, or the Law of Directives and Bases of National Education (LDBEN, in Portuguese),
the National Education Plan (PNE, in Portuguese), the Municipal Education Plan of Astorga-
PR (PME-Astorga, in Portuguese), the regulations of municipal schools of Elementary
Education and the records from the Municipal Council of Education from 2004 to 2015, in
addition to semi-structured interviews with the school principals of municipal schools and the
then director of the Municipal Department of Education. In the interpretation stage, the
concept of appropriation of Chartier (1990) allowed for analyzing the discontinuity between
the ideals and the uses made of the PME-Astorga by the school principals. As a result, it was
identified that, although the school principals had the knowledge and access to the mentioned
plan, not all of them understood in the same way regarding the use of its definitions in
everyday school situations. Difficulties and insecurities for its implementation were
mentioned, although changes in power relationships in the school are explained, from more
authoritarian postures to decisions of more collective nature. Elections for school principals
would have reduced the interference of local power structure within the schools. The
collegiate instances of discussions and the involvement of different individuals were the
elements of change most remembered by the managers. However, although they recognize the
openness to participation, they reveal that the engagement of the individuals would be scarce,
which requires the constant mobilization of strategies so that some involvement takes place.
1
State University of Maringá (UEM), Maringá – PR – Brazil. Master's in Education from the Graduate Program
in Education. Teacher in the Astorga Municipal Network. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2360-8428. E-
mail: stoppockadriana@gmail.com
2
São Paulo State University (UNESP), São Paulo – SP – Brazil. Visiting Researcher at the University of Geneva
/Switzerland (2019-2020). Associate Professor at the State University of Maringá (UEM). Doctorate in History.
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7551-5397. E-mail: edneiarossi@uol.com.br
Nuances Est. Sobre Educ., Presidente Prudente, v. 33, e022029, 2022. e-ISSN: 2236-0441
DOI: https://doi.org/10.32930/nuances.v33i00.9469 2
KEYWORDS: Municipal Education Plan. Implementation of Democratic Management.
History of the present time. Municipality of Astorga-Paraná.
RESUMO: No presente artigo, o objetivo é analisar como a meta de gestão democrática,
instituída como lei pelo Plano Municipal de Educação de Astorga (PME-Ast), foi apropriada
e implantada pelas diretoras das escolas do município de Astorga. A pesquisa realizada é de
cunho qualitativo e de caráter descritivo. A metodologia utilizada foi a análise de conteúdo
proposta por Laurence Bardin (1977), compondo-se da pré-análise, exploração do material,
tratamento dos resultados, inferência e interpretação. As fontes utilizadas foram: a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) 9.394/96, o Plano Nacional de Educação
(PNE), o Plano Municipal de Educação de Astorga-Pr (PME-Astorga), os regimentos das
escolas municipais de Ensino Fundamental e as atas do Conselho Municipal de Educação no
período de 2004 a 2015, além de entrevistas semiestruturadas com as gestoras das escolas
municipais e a então diretora do Departamento Municipal de Educação. Na interpretação, o
conceito de apropriação de Chartier (1990) permitiu analisar a descontinuidade entre os
ideais e os usos realizados do PME-Astorga pelas gestoras. Como resultado, identificou-se
que, embora as gestoras tivessem conhecimento e acesso ao referido Plano, nem todas
compreenderam da mesma maneira o uso de suas definições em situações do cotidiano
escolar. Dificuldades e inseguranças para sua implantação foram mencionadas, embora
sejam explicitadas alterações na relação de poder na escola, de posturas mais autoritárias
para decisões mais coletivas. As eleições para direção teriam reduzido a interferência do
poder local no âmbito das escolas. As instâncias colegiadas de discussões e o envolvimento
de diferentes sujeitos foram os elementos de mudança mais lembrados pelas gestoras. No
entanto, embora reconheçam a abertura para a participação, revelam que o engajamento dos
sujeitos seria escasso, exigindo a mobilização constante de estratégias para alguma
participação acorrer.
PALAVRAS-CHAVE: Plano Municipal de Educação. Implantação da Gestão Democrática.
História do tempo presente. Município de Astorga-Paraná.
RESUMEN: En este artículo, el objetivo es analizar cómo el objetivo de la gestión
democrática, establecido como ley por el Plan Municipal de Educación de Astorga (PME-
Ast), fue apropiado e implementado por los directores de las escuelas del municipio de
Astorga. La investigación realizada es cualitativa y descriptiva. La metodología utilizada fue
el análisis de contenido propuesto por Laurence Bardin (1977), que comprende preanálisis,
exploración de materiales, tratamiento de resultados, inferencia e interpretación. Las fuentes
utilizadas fueron: la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDBEN) 9.394/96,
el Plan Nacional de Educación (PNE), el Plan Municipal de Educación de Astorga-Pr (PME-
Astorga), los reglamentos de las escuelas municipales de Primaria Educación y las actas del
Consejo Municipal de Educación de 2004 a 2015, además de entrevistas semiestructuradas a
los directivos de las escuelas municipales y al entonces director de la Secretaría Municipal
de Educación. En la interpretación, el concepto de apropiación de Chartier (1990) permitió
analizar la discontinuidad entre los ideales y los usos que los gestores hacen del PME-
Astorga. Como resultado, se identificó que, aunque los directivos tuvieron conocimiento y
acceso al mencionado Plan, ni todos comprendían de la misma manera el uso de sus
definiciones en situaciones cotidianas escolares. Se mencionan dificultades e inseguridades
Nuances Est. Sobre Educ., Presidente Prudente, v. 33, e022029, 2022. e-ISSN: 2236-0441
DOI: https://doi.org/10.32930/nuances.v33i00.9469 3
para implementación, aunque se expliquen cambios en las relaciones de poder en la escuela,
desde posturas más autoritarias a decisiones más colectivas. Las elecciones para directores
habrían reducido la interferencia del poder local dentro de las escuelas. Las instancias
colegiadas de discusión y el involucramiento de diferentes sujetos fueron los elementos de
cambio más recordados por los directivos. Sin embargo, aunque reconozcan la apertura a la
participación, revelaron que el compromiso de los sujetos sería escaso, lo que exige la
constante movilización de estrategias para que se produzca alguna participación.
PALABRAS-CLAVE: Plan Municipal de Educación. Implementación de la Gestión
Democrática. Historia de la actualida. Municipio de Astorga-Paraná.
Introduction
The defense of democratic management in basic education schools is present in the
discourse of public policies for education, but its implementation in the practical field does
not occur instantaneously or spontaneously. Instead, there is a distance between the defense
and the effective implementation of this management model. Implementing this idea involves,
among other elements, changes in the existing cultural tradition, which promotes resistance
and changes in the presented novelty.
The democratic opening and the end of the military dictatorship characterized the
1980s. The scenario "was marked with struggles for the democratization of the management
of the Brazilian State itself and against its centralizing character that had been in force during
the military regime" (ALBUQUERQUE, 2011, p. 77, our translation). The need to draft a new
Federal Constitution that would install more transparent and participatory procedures for
public administration emerged.
The new Federal Constitution, promulgated in 1988, in paragraph VI of article 206,
establishes democratic management in public education as a principle. Eight years later, the
new Law of Directives and Bases for National Education, Law 9.394 of 1996, regulated this
principle, establishing determinations for organizing projects and actions to make this
management model a reality in educational institutions.
After the approval of the National Education Plans (PNE) for the 2001-2010 and
2014-2024 periods, followed by the approval of the Paraná State Education Plan (PEE-Pr) in
2015 and of the Astorga Municipal Education Plan (PME-Astorga), also in 2015, goal 19 of
these plans define the strategies for the implementation of the democratic management model
in schools. However, such implementation is faced with the particularity of a place.
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Given this scenario, the question that guided this research was: How has the goal of
democratic management, instituted by the PME-Astorga, been appropriated and implemented
by school principals in the municipality of Astorga? The choice to study this problem is allied
to the fact that one of the researchers is a teacher and manager in the municipal school system
of Astorga-Pr, experiencing the democratic management model. Thus, this research
contributes to analyzing the mishaps and changes in the school space caused by the
democratic management model established in the late 1980s for Brazilian schools.
Methodology
This research is exploratory and qualitative in nature. As sources, we used the Law of
Directives and Bases of National Education 9.394/96, the National Education Plan, the
Municipal Education Plan of the city of Astorga-Pr, the Astorga's Municipal Elementary
School's Regulations, and the Minutes of the Municipal Education Council from 2004 to
2015. Also, as a research source, we adopted the data survey utilizing a semi-structured
questionnaire, approved by the Ethics Committee of the State University of Maringá, carried
out with the then director of the Education Department of the city of Astorga-Pr and the
managers of municipal schools who worked in the period of preparation of the Municipal
Education Plan of Astorga-Pr, locus of our research.
The data were examined using the content analysis methodology proposed by Bardin
(1977). The reading of the material and the data classification were performed by creating
codes, which were later grouped by correspondences or contrasts, forming the categories of
analysis and discussion themes. After organizing and discussing the results, we conducted the
data treatment consisting of inferences and interpretations.
Educational Policies and the democratic management of public schools
The 1990s were marked by the implementation, in different Western countries, of
reforms in education systems. From then on, educational policies transferred central powers to
other regional and local instances, allowing greater political, financial, and administrative
autonomy. The principle is to give more power to those close to the citizens and their needs
(LOBO, 1990).
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Supported by this principle, countries began to organize their national and local
policies, elaborating several guiding documents for Basic Education. In Brazil, for example,
the new Law of Directives and Bases of National Education (LDBEN), the National
Education Plan 2014, and the National Curricular Guidelines 1996 were promulgated in 1996.
The LDBEN and the National Curricular Guidelines brought the principle of
administrative and pedagogical autonomy, which required another professional profile of
managers who started to manage financial resources that were being decentralized and to
manage pedagogical aspects, from curricula to teacher training and improvement.
Thus, the concept of school administration, which originated in business
administration, was replaced by that of school management, not limited to a change in
terminology but also to a change in attitude and conceptual orientation required by the process
of decentralization of State actions, which gave greater commitment and autonomy to the
school community.
The decentralization of the power of the State in the definitions of educational issues
was not restricted to the Brazilian State, it was supported by international agreements that
guided this model at the end of the 20th century. Although the decentralization of this end of
the century involved the redistribution of power from the Union to the states and
municipalities and from the Executive to the Legislative and Judiciary, one wishes to shed
light on its redistribution to civil society.
In this sense, it is important to keep in mind that the political and administrative
history of the Brazilian State has been based on the centralization of power, inherited from
colonialism, colonialism, and slavery, a social and political practice that restricted the
participation and autonomy of the subjects, with civil and political rights restricted to a
portion of society. In these terms, when establishing decentralization and democratization as
models for managing Brazilian educational institutions, we must question our society's little
experience of autonomous and citizen practices.
To set in motion a practice of engagement and autonomy in a social context of little or
no experience of participation is a culture to be created. At this juncture, the school principal
assumed the role of mobilizing and articulating the dynamics of the school's operation. He
would be responsible for the integration and articulation of the various internal and external
activities to make the institutional policy feasible and for defining and making decisions so
that the school's fundamental objectives would be achieved.
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The LDBEN established that school administration should involve the active
participation of education professionals and the school community using deliberative
councils, each school system having the autonomy to draw up its specific management rules.
Article 14: The educational systems will define the rules for the democratic
management of public education in basic education according to their
particularities and by the following principles: I - participation of education
professionals in the elaboration of the school's pedagogical project; II -
participation of school and local communities in school councils or
equivalents (BRASIL, 1996, online, our translation).
In the same direction, the LDBEN also indicates that the educational establishments
have to "articulate with families and the community, creating processes of integration of
society with the school" (Art. 12, item VI) and that teachers must "collaborate with the
school's articulation activities, with families and the community" (Art. 13, item VI). The
principles of participation and democracy guide the text of the Law of National Education
Directives, and the practical applications of these principles are articulated in the National
Education Plan, responsible for the organization of the national education system, with the
establishment of goals for its development.
Item I of Article 9 of the LDBEN established that the Union is responsible for
"elaborating the National Education Plan in collaboration with the States, the Federal District,
and the Municipalities" (BRASIL, 1996, online). The World Conference on Education for All
debates, held in Jomtien, Thailand, in 1990, by UNESCO, UNICEF, UNDP, and the World
Bank, was used to prepare the National Education Plan. These discussions were based on
offering quality and improvement in education and basic learning for children, young people,
and adults. Besides this debate, the National Education Plan met the commitments made by
the National Forum in Defense of Public Schools, contemplating the social problems that
Brazilian education was going through at that time, according to the publication of the House
of Representatives Journal of 1998.
This National Education Plan is a reference document that contemplates
Brazilian social, cultural, political, and educational dimensions and problems
based on the struggles and proposals of those who defend a more just and
egalitarian society and, consequently, a public, free, democratic, lay, and
quality education for all, at all levels. Thus, this Plan's principles, guidelines,
priorities, goals, and action strategies consider structural and conjectural
issues, defining long, medium, and short-term objectives to be assumed by
society as a whole as action references (BRASIL, 1998, online, our
translation).
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Although the debate on the need for a national education plan can be traced back to the
1932 Manifesto of the Pioneers of New Education and its first inclusion in the Constitution in
the 1934 text, it did not occur in that context. The first National Education Plan dates back to
1962, after the promulgation of the first education guidelines and bases law of 1961, however,
it was not a bill but a goal created by the Ministry of Education and approved by the National
Education Council. Its prediction in law and obligatory nature will be taken up again by the
1988 Constitution, as foreseen in Article 214.
Art. 214. The law will establish the National Education Plan, lasting ten
years, to articulate the national educational system in a collaborative system
and define guidelines, objectives, goals, and implementation strategies to
ensure the maintenance and development of education in its various levels,
stages, and modalities through integrated actions of the public powers of the
different federative spheres (BRAZIL, 1998, our translation).
Thus, instituted as law, the first National Education Plan was approved by the
Brazilian National Congress, Law No. 10.172, on January 9, 2001, with a duration of ten
years, articulating the national education system and containing six thematic axes, each one
defining the diagnoses, guidelines, objectives, and goals to be achieved in each one. Art. 6
defines:
The Powers of the Union, the States, the Federal District, and the
Municipalities will strive to disseminate this Plan and the progressive
realization of its objectives and goals so that society may know it widely and
accompany its implementation (BRASIL, 2001, online, our translation).
The guidelines referring to democratic management in the document are found in axis
V, according to which "financing and management are inextricably linked. The transparency
of the management of financial resources and the exercise of social control will ensure the
effective application of resources for education" (BRASIL, 2001, online, our translation).
This axis was divided into diagnosis, guidelines, objectives and goals, financing, and
management. The school management guidelines are presented as follows:
At the system management level in the form of Education Councils that
bring together technical competence and representativeness of the various
educational sectors; at the level of school units, through the formation of
school councils in which the educational community participates and forms
of choice of school management that associate the guarantee of competence
with the commitment to the pedagogical proposal emanating from the school
councils and the representativeness and leadership of school managers
(BRASIL, 2001, online, our translation).
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It is worth noting that of the 44 objectives and goals presented in Axis V, 25 are
focused on management. Goal 22 establishes to "define, in each education system, standards
for democratic management of public education, with the participation of the community"
(BRASIL, 2001, online, our translation). Article 2 of the PNE/2001-2010 states that "as of the
effective date of this Law, the States, the Federal District, and the Municipalities must, based
on the National Education Plan, elaborate corresponding ten-year plans" (BRASIL, 2001,
online, our translation).
The second National Education Plan, Law No. 13.005 of June 25, 2014, effective until
2024, provides for implementing a national education policy with principles based on
participation, ending authoritarian practices still in force in the management of public schools.
Thus, collective participation is a fundamental element of management. Goal 19 of this plan
foresees the implementation, within two years, of the democratic management model, making
use of eight political strategies:
19.1) prioritize the transfer of voluntary transfers from the Union in the area
of education to the federative entities;
19.2) expand the support and training programs for councilors;
19.3) encourage the States, the Federal District, and the Municipalities to
establish Permanent Education Forums;
19.4) encourage, in all basic education networks, the creation and
strengthening of student councils and parent associations;
19.5) encourage the establishment and strengthening of school councils and
municipal education councils;
19.6) encouraging the participation and consultation of education
professionals, students, and their families in the formulation of political-
pedagogic projects, school curricula, school management plans, and school
regulations;
19.7) favoring processes of pedagogical, administrative, and financial
management autonomy in educational establishments;
19.8) develop training programs for principals and school managers and
apply specific national tests (BRASIL, 2014, online, our translation).
It can be observed that the strategies that involve the implementation of
decentralization and democratization of school management act in diverse fields. It is worth
highlighting the participation of the civil community in school management, achieved through
the constitution and strengthening of student councils, parents' associations, school councils
and municipal education councils.
Based on the National Education Plan (PNE) for the 2014-2024 period, the Paraná
State Education Plan (PEE-Pr), Law No. 18.492, approved on June 25, 2015, and the Astorga
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Municipal Education Plan (PME-Astorga), approved by Law No. 2.725 of 2015, were
prepared. The principle of collective participation was kept aligned between these plans.
The education of a place: the construction of the Astorga-PR municipal education plan
The Municipal Education Plan is the instrument through which the municipality can
diagnose its educational reality and plan systematic actions to improve local education. For
example, for Gadotti and Romão (1993, p. 12, our translation), the Municipal Education Plan
must be "articulated with the guidelines and priorities of the National Plan, piloting this
movement of creating a new consciousness around the need to reverse the process of
deterioration of education in Brazil.
The municipality of Astorga, in the state of Paraná, after the promulgation of Federal
Law No. 13,005 of June 25, 2014, began preparing its PME. This occurred through meetings
and studies coordinated by the Municipal Department of Education, forming committees with
representatives of the Municipal Education Council, the Regional Education Center of
Maringá, the Municipal Department of Administration and Finance, the Municipal Council
for the Rights of Children and Adolescents, the FUNDEB Council, the City Council, the
City's Chamber of Aldermen, the City's Higher Education Institution, regular and special
education schools, public and private, involving principals, teachers, and parents, and
organized civil entities. Thus, with the defense of collective representation and participation,
the strategy assumed for the construction of the document involved the relationship between
different and divergent ideas, ideologies, and worldviews.
According to the testimony of the Director of the Astorga-Pr Municipal Department of
Education, it was necessary for the municipality to create the Democratic Management Law
for municipal schools before the construction of the PME. Thus, the discussion of the plan
mentioned above imposed objective changes in how principals of public municipal
educational institutions were chosen, as well as the regularization of the School Council.
These changes have a political and pedagogical aspects. The choice of school directors meant
less interference of the local power in the institutions and effective democratization through
the choice of their leaders, with pedagogical repercussions in the school space. The
relationship between the manager and the local community has changed, with a greater
possibility of the school community feeling its desires represented by the Director. Thus, the
school work environment and the community's engagement with the school have changed.
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In the municipality, according to the report of the then-director of the Municipal
Department of Education, the construction of the PME began in 2014 with the collaboration
of the Regional Education Center. The interviewee pointed out that a team was formed to
analyze the PNE and to diagnose the municipality's education, which involved historical and
economic aspects, as well as a survey of quantitative data on municipal education based on
the school census. In this process, the Municipal Education Conference was held with
representatives of the education professionals of the time. During this event, the goals and
strategies of the PNE were discussed, as well as their application in the municipality of
Astorga-Pr.
The PME was approved on June 18, 2015, establishing as a goal the provision of
quality education for all and the search for closer ties between the school and the local
community, responding to the wishes and needs of their students. About the implementation
of democratic management in municipal schools, seven (07) strategies were established:
19.1) Encourage participation in support and training programs for
councilors of the FUNDEB monitoring and social control councils;
19.2) Encouraging, in all basic education networks, the creation and
strengthening of student councils and parent associations;
19.3) Stimulating the constitution and strengthening of school councils and
municipal education councils;
19.4) Encouraging the participation and consultation of education
professionals, students, and their families in the formulation of political-
pedagogical projects;
19.5) Stimulating the participation and assuring the offer of training
programs for school principals and managers;
19.6) Continue promoting democratic management in the school system
using mechanisms that ensure the participation of education professionals,
families, students, and the local community;
19.7) Strengthen school management with technical and formative support in
pedagogical, administrative, and financial dimensions (ASTORGA, 2015,
online).
The participatory principle, involving education professionals, families, students, and
the local community, was reiterated in the municipal document as a strategy for achieving the
democratic management model. Delving into how these strategies have been appropriated and
implemented by the principals in the municipality's schools contributes to the visibility of this
place and its characteristics, as well as connecting the regional experience with those from
elsewhere, identifying what is common in Brazilian education.
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The implementation of the democratic management model in Astorga municipal schools
The Municipal Education Plan has great relevance for the school community because
it deals with institutionalizing a municipal education policy and an instrument for educational
planning. Its purpose is to diagnose the educational reality of the municipality in its different
stages and modalities, establishing goals for its improvement. Thus, the role of the PME is to
improve the quality of education with actions that mobilize the school in the use of
instruments and procedures essential to acquire this quality.
Implementing a municipal education plan depends on a series of objective conditions.
Besides the financial and material resources structure, its effectiveness depends on the people
who will set the defined changes in motion. As far as the implementation of the democratic
management model is concerned, the school principal is the professional responsible for
making the gears work. Suppose the terrain of practices is made up of cleavages between
what is thought and what is done, as Chartier (1990) suggests. In that case, we should ask how
the school principals appropriated and implemented the democratic management model, a
question that this topic will address.
When asked about their familiarity with the Astorga Municipal Education Plan,
especially goal 19, which deals with democratic management, the school principals described
It is not a document we usually consult daily, but we have access. […] Yes,
we use it, I don't mean the way it is on paper, but in our daily practice, day to
day, we use it. […] Yes, we do, the Municipal Education Plan is part of the
PPP proposal, right... the school's Political-Pedagogical Project, so there is
no way to escape this practice, right, it has to be part of it, it is what governs
our work (SILVA, 2021, p. 98, our translation).
In the statements, it is identified that, although the female managers had knowledge of
and access to the document, not all of them perceived it in the same way in using its
definitions in their daily school situations. For example, the expression "I don't say it's the
way it is on paper" reveals changes in the use of the document while indicating the movement
for change in practice. In the same way that, by stating that "the Municipal Education Plan is
part of the PPP proposal," the legal route and the network of definitions triggered by the
national sphere, the PNE, passed by the state (PEE), by the municipal (PME) and reached the
educational institution, guiding its educational practices and administrative management.
About the democratic management model defined by the PME, the interviewees
understand that this model not only brought new ideas but also established a transforming
orientation of the existing relationships in the school context and practice. Cury (2006, p. 18,
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our translation) states that "democratic educational management is, at the same time,
transparency and impersonality, autonomy, and participation, leadership and collective work,
representativeness.
It is important to remember that, in daily practice, the school manager overcomes
several challenges arising from pedagogical administration, resource management, and the
dynamics of the school space, besides taking care that the team does not lose the main focus
of its practices, which is the quality of education. In this aspect, Lück highlights that
Educational management, in comprehensive character, of the education
system, and school management referring to the school, constitute structural
areas of action in determining the dynamics and quality of education. This is
because it is through management that unity, direction, impetus, consistency,
and coherence to educational action are established based on the paradigm,
ideology, and strategies adopted (LÜCK, 2006, p. 15, our translation).
The manager is expected to establish unity and direction in the educational activity. As
the person responsible for the organization and functioning of the school unit, their
performance would depend on promoting the quality of education and overcoming the
problems faced locally. In this sense, the implementation of democratic management
fundamentally fell to the actions of this professional, who faced countless challenges. The
administrators report that
We do it, but the way it happens, according to the difficulties, with the
insecurity of elaborating something different, so this is a range we go
according to the need. […] So, according to the reality of our school, we
adapt and adapt ourselves to use this plan (SILVA, 2021, p. 100).
When questioned about how the plan was implemented in practice and what the
challenges were in fulfilling its strategies, some expressions indicated "difficulty,"
"insecurity," and adaptation to the reality of the school. On the other hand, "we'll do it as
needed" may show a prioritization of the demands of the school's daily routine and the
sidelining of more strategic and rational planning that interferes with the school's routine, its
know-how, and its thinking. It is worth noting that the democratic management model was not
something completely new at the time of implementation of the PME in Astorga, according to
the interviewees, this model was already being talked about in some school institutions, but it
was not something hegemonic, and its opposite could occur with the presence of more
authoritarian postures. Thus:
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In this period, we have already heard a lot about democratic management,
which is not a new subject, right we already tried, but of course, after the
implementation of the Municipal Plan, we tried right, is to expand this
democracy within the institution, but before we already tried too and I
believe that after the LDB a lot has been changing right, within education,
then we see so, we see having progress not as it should, but certain progress
has been having yes. […] We a, yes, remember the principal, he would order
the teachers around, and that was it, he would give an order, it wasn't like
today a democracy, I see it like that. We didn't even have elections at the
time, the principal was in charge, and it was the same at our school (SILVA,
2021, p. 100-101, our translation).
It is important to note that, in the perception of some managers, although the change
process in school management is slow and needs to be more agile, it has been supported by
the LDBEN in some institutions. It is worth pointing out that the context in which the Law
was approved was that of mobilization in favor of participation and democratization of
Brazilian society, a political practice to be developed in a country that was coming out of a
military and dictatorial government, and with a culture that for a long time excluded the great
majority of the subjects from political and social participation. As previously mentioned,
democratization presupposes the decentralization of educational management, involving the
participation and decision-making of school subjects. Thus, the school manager's
understanding that 'after the LDBEN, a lot has been changing' lets us see the more general
movement that was taking place within Brazilian schools.
Suppose the LDBEN, as the Law of general guidelines for national education,
provoked changes inside the school. In that case, it is necessary to understand that the
education plans act at another level in structuring these changes. The elaboration of education
plans, particularly the Municipal Education Plan of Astorga, set the Law in motion, bringing
the rational intentions and the legal principles of democracy in the school to the practical and
objective ground.
The process of preparing the plan, which involved different subjects from the school
community and representative entities, if, on the one hand, it represented the development of
democratic practices, on the other hand, it acted at the level of society and developed more
engaged and participatory social behavior. Participating in the definition of actions for the
school can mean a more significant commitment to what is planned. On the other hand, the
debate generated by the plan's elaboration strategy can provoke greater awareness of the
educational needs and the desired management model. The fact is that, after preparing the
municipal plan, the involvement with the theme and the implementation of such a
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management model ceased to be a more dispersed initiative of the schools in the municipality
and became a more hegemonic practice.
The PME contributed to changing the power relationship in the school from an "I
command, by becoming a law and obligatory, and you obey" attitude to collective decision-
making. In this aspect, the managers clarify that
Everything is decided collectively in a meeting, but in a very democratic
way, the group decides what is best collectively, everyone is questioned, and
everyone puts their ideas forward, it is very nice (SILVA, 2021, p. 101, our
translation).
"Everything is decided in the collective". This principle stands out in the statement of
the managers, revealing the change that stood out in the implementation of goal 19 of the
Municipal Education Plan in Astorga. And it continues:
He opened horizons, right our mentality, and took away that question, that
the principal there is, needs the participation of everyone in the school
community... […] Goal 19 of the plan is what we live inside the school
because it will talk about the collegiate bodies and democratic management
if I have effective democratic management. It will cover all the other sectors
I have inside the school, when I understand that I am a manager, I should
look for information look for ways to solve problems that involve other
people along with my decision, I need to be based on a document and this
goal 19 of the plan already gives way and is supported by law to be doing
that, so speaking of my institution and my management I believe that 100%
of goal 19 of the plan contributes to my management (SILVA, 2021, p. 124,
our translation).
The collegiate discussions and the engagement of the different school subjects in the
decisions were the elements most administrators remembered when discussing implementing
the democratic management model in school. As Rossi (2021) argues, collective participation
involves turning to local specificities and thinking of the educational system as subsystems
since the local community, which wants to be engaged around a common cause, defines
choices and takes co-responsibility for change. Such engagement requires democratic practice
and subject cooperation in constructing common alternatives. For example, the testimony of a
female manager shows that new behaviors had to be adopted in the working relationship
between the school subjects.
The idea of democratic management is very challenging, but it is positive if
it can articulate everything. It is a question that we discuss a lot with
teachers, employees, and parents. We are always talking about dialogue,
trying to do things together, and working as a team, so it is a question that
we try to do all the time, the use of goal 19 is in the day-to-day, like I said, in
the dialogue with the teachers. […] Management that lives Goal 19 in the
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school is difficult because it is much easier for me to decide alone, so I want
this, and because I am the school principal, I think, that's it, it's over! Unlike
me, being the school manager, just knowing that yes, I am the person who
makes the decision, but supported by other decisions that support me, and
there is the official documentation, one of our documents is the municipal
education plan that in our goal 19 talks about all this (SILVA, 2021, p. 124-
125, our translation).
"Seek to do together, work as a team" is a new demand in the context of educational
changes at the end of the 20th century. Its relationship with the democratic management
model, one can say, is found in the principle that drives these transformations, that is the
engagement and cooperation among subjects. Thus, the problems of the school and the
student's learning concern all the issues involved, and this requires a different posture from
the educational professional. It is understood that constructing solutions requires confronting
ideas, strategies, approaches, techniques, and models. In this way
The practice of management with a democratizing purpose visualizes the
development of political participation, from which subjects assume a critical
and active position since the school space strengthens the construction of the
collective, able to participate in all spheres of public life since educational
issues go beyond the school universe and become public problems
(ANDRADE, 2011, p. 306, our translation).
In this aspect, school practices have changed since the different segments of the school
and community participate in the definitions and search for alternatives for the development
of the school. This model, which articulates teachers, students, administrative and pedagogical
staff, parents, and the local community, has produced, in the view of the Director of the
Municipal Department of Education of Astorga-Pr, greater security and legitimacy in the
actions of the administrators.
The managers felt stronger with the management, with the choice of the
community, with the community that chose them, and with the democratic
way, they were chosen. I think the strengthening was the main thing because,
in the sense that, besides being a choice that strengthens them to make
decisions at school, it was also a choice that they had, I think they felt good
because they didn't make decisions alone, maybe the most important
decisions, decisions that they weren't so sure could solve, they had the
school council, the APMF, and the teachers on their side to help in the
decision (SILVA, 2021, p.127, our translation).
There is an understanding that the participatory management model would strengthen
the manager's practice given the engagement of the school community and representative
entities. Community participation was made possible through collegiate instances: school
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councils, the school association, and the APMFs (Parent-Teacher-Staff Associations). These
instances participate mainly in elaborating the Political Pedagogical Project, monitoring the
application of resources and the transparency in the rendering of accounts, the institutional
evaluation of the school, and electing the principals. Thus, the participation of the community
in the school is by representation and is restricted to the spaces that make up the management
structure of a school institution.
It is identified, however, as a paradox between the openness and the demand for the
school community's participation and the objective conditions for this to occur. The
statements of the municipal school managers in Astorga reveal that the engagement and
participation of the subjects are increasingly scarce and that the justifications for lack of time
for such involvement are recurrent, requiring the school manager to mobilize the community
to participate in the school context. For female managers, this is one of the challenges they
face. Thus, the new model:
It demands much participation from the council and the community, but we
have a big challenge, which is the question of the participation of this
community, it was complicated before, right. Due to the work schedule,
people are not available to participate as much as possible we try to bring the
community into the school (SILVA, 2021, p.104, our translation).
And he continues:
The school council and the APMF we pass to them and request this
participation many times we don't get the return right, but we always try to
pass everything and invite them to be participating, but we do not always get
it (SILVA, 2021, p. 105, our translation).
According to the interviewees, the participation of families in collegiate instances is
something challenging to achieve, and, in general, as managers, they would have sought to
expand the role of the community and overcome the limits imposed. They report that "most
parents have their jobs and can't participate, but there is one or another that can" (SILVA,
2021, p.105, our translation). Statements like this are repeated, showing that participation is
not decreed but built. It is a cultural change in the school and the community.
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Conclusion
The re-democratization of Brazilian society, after 21 years of military dictatorship,
was completed with the promulgation of the 1988 Constitution. However, another phase
opened for democratization. For the educational field, it meant a long process of change in
school culture. The management of public educational institutions with a democratic principle
was established by the Federal Constitution of 1988, regularized by the new Law of
Directives and Bases of National Education, Law 9.394 of 1996, and articulated in the
organization and goals of the National, State and Municipal Education Plans. This research
investigated how the goal of democratic management, instituted by the PME, was
appropriated and implemented by school principals in the municipality of Astorga.
Astorga's municipality began drafting the PME in 2014, approved through Municipal
Law 2,725 of 2015. The process of preparing its initial proposal was carried out through a
committee that involved the participation of different subjects from the educational
community, the municipal government, and organized civil society. This team studied the
National Education Plan and diagnosed the municipality's education, which involved
historical and economic aspects and a survey of quantitative data on municipal education. The
diagnosis and the planning of the strategies for the municipality were discussed in the scope
of the Municipal Education Conference and involved the participation of several segments of
the school and local community, aiming to build a document in which the wishes and needs of
this group were represented.
The first change was the election of the school board, which reduced the influence of
local power in the school administration. Implementing the democratic management model
established by the PME required adaptations to the school's reality. The municipal
administrators have knowledge of and access to the PME, but not all perceive its use in
routine school situations similarly. They report that there were difficulties and insecurities in
its implementation. The democratic management model, brought about by the PME, was not
new to the administrators. The change had been occurring slowly in some institutions that
relied on the LDBEN, although its use was not hegemonic. Preparing the municipal plan
meant a greater involvement of schools with the theme and a more hegemonic practice
supported by law.
According to the testimonials, the democratic management model has changed the
power relationship at school from an attitude of "I'm in charge, and you obey" to more
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collective decision-making. The collegiate discussion forums and the engagement of the
different school subjects were the elements most remembered by the school managers when
they talked about implementing the democratic management model in the school. Community
participation was made possible through collegiate instances such as school councils and
APMF (Parent-Teacher-Staff Associations). In turn, these instances participated, mainly in the
preparation of the Political Pedagogical Project, monitored the application of resources and
transparency in the rendering of accounts, the institutional evaluation of the school, and
elected the principals.
However, although the opening for participation has occurred, the interviewees reveal
that the engagement and participation of the subjects are increasingly scarce and that the
justifications for lack of time for such involvement are recurrent. This fact requires the school
managers to mobilize strategies to reach, even partially, the goal of community participation.
For the school managers, community participation would be one of the challenges they faced,
showing that the engagement depends on a cultural change, not being possible to decree it by
law.
The analyses carried out here explored the documents and testimonies of school
administrators from a municipality in the state of Paraná, and its extension to other
municipalities and regions would allow a more secure analysis of the changes that have
occurred in school culture, as well as of the challenges faced by administrators with the
implementation of democratic management in schools.
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Submitted: 15/07/2022
Revisions required: 20/10/2022
Approved: 23/11/2022
Published: 31/12/2022
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.
